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受国家发展和改革委员会委托，中国国际工程咨询公司组织专家于2008年8月18日至8月23日在武汉市对《洞庭湖区治理近期实施方案》（以下简称《实施方案》）进行评估。参加会议的有水利部长江水利委员会，湖南省人民政府、发展和改革委员会、水利厅，湖北省人民政府、发展和改革委员会、水利厅等单位的有关领导、专家和代表。会议听取了长江水利委员会关于《实施方案》主要内容的介绍及湖南、湖北两省的意见，进行了认真的讨论，形成了专家组评估初步意见。9月1日－4日，专家组进行了现场调研，进一步听取了两省意见，现将评估的主要意见报告如下：

一、基本情况

（一）概况

洞庭湖位于长江中游荆江河段南岸，是我国第二大淡水湖。洞庭湖汇集湘、资、沅、澧四水，并承接经松滋、太平、藕池三口（1958年调弦口封堵）分泄的长江洪水。洞庭湖的分流与调蓄作用对长江中游地区防洪起着十分重要的作用。

洞庭湖区是指荆江河段以南，湘、资、沅、澧四水尾闾50米高程（吴淞）以下的广大平原、湖泊水网区，包括湖南省的6市37个县（市、区）和湖北省的4个县（市、区）。湖区总面积18780 km²，其中洪道面积1418 km²，受堤防保护面积14641 km²。由于围垦，湖泊面积已由1949年时的4350 km²减少到2625 km²，湖泊容积由293亿m³减少到167亿m³。洞庭湖区雨量丰沛，阳光充足，土地肥沃，水陆交通发达，是湖南、湖北两省重要的工农业生产基地。据2005年统计，湖区总人口1213万人，其中湖南1008万人，湖北205万人；耕地面积1212万亩，其中湖南1000万亩，湖北212万亩；GDP约3174亿元，其中湖南3055亿元，湖北119亿元。

（二）洞庭湖的治理情况及成效

新中国成立以来，洞庭湖区的治理经历了三个阶段：第一阶段（1949～1985年），主要进行了堵支并垸、防洪排涝、撇洪河配套的初期治理，基本形成了目前的防洪治涝格局。第二阶段（1986～1996年），实施了洞庭湖区一期治理，完成了11个重点垸1191 km堤防的除险加固，对24个蓄洪垸安全设施、洪道整治进行了阶段性建设。第三阶段（1996年至今），实施了洞庭湖区重点治理工程。“九五”以来，特别是98大水以后，中央先后安排了近100亿元的资金投入，基本完成二期治理三个单项工程，完成了142 km长江干堤全面加高加固，进行了蓄洪垸的应急建设，对部分河湖进行了清淤疏浚，实施了“平垸行洪、退田还湖”工程，启动了长沙、岳阳等21个城市防洪工程建设，开展了大型排涝泵站更新改造工程，实施了株洲白石港等水利血防工程等。经过长期建设，洞庭湖区防洪、排涝能力得到了显著提高，改善了农业生产条件，促进了区域经济发展。

（三）存在的主要问题

《实施方案》提出，湖区存在的主要问题有：

（1）防洪能力仍然不高，洪水威胁依然严重。湖区堤防未达到近期规划的治理标准，蓄滞洪区安全建设严重滞后，洪道整治进展缓慢。

（2）排涝渍能力较低，内涝渍灾仍然严重。湖区排涝泵站装机容量不足，部分机电设备陈旧老化。

（3）水资源供需矛盾突出。由于泥沙淤积，河床抬高，冬春枯水季节荆江四口河道流量减少甚至断流。

（4）血吸虫病流行。湖区现有钉螺面积占全国的51%，血吸虫病人达20.5万人。

评估认为，洞庭湖区经过多年综合治理，取得了显著成就，湖区防洪能力有了较大提高，在抗御1998年等大洪水中发挥了重要作用；但湖区防洪任务仍然较重，部分堤防的防洪标准不高，抗御洪涝灾害的能力仍然较低。三峡工程的建成运用，改善了长江中下游的防洪形势，也为洞庭湖的进一步治理创造了条件。根据流域防洪规划和地区经济社会发展要求，继续进行洞庭湖区治理工程建设是必要的。

二、洞庭湖区治理近期实施方案的目标和总体布局

（一）建设思路与治理目标

《实施方案》提出的建设思路是：根据《洞庭湖区综合治理近期规划报告》（1997年编制）的总体布局，在近5年按标准加固蓄滞洪垸堤防及隐患突出的河堤，确保蓄滞洪运用时人民生命安全及蓄滞洪垸有效分洪运用；抓紧开展重要蓄滞洪区安全建设，保障分蓄洪时垸内人民生命和主要财产的安全，尽快缓解城陵矶河段分蓄洪压力；开展河道治理，提高泄洪能力，同时解决部分地区水资源短缺问题。

《实施方案》提出的建设总目标是，在满足长江整体防洪安排的前提下，做到小洪水不受灾，大洪水少受灾，特大洪水有计划分洪。根据以人为本、立足于民生，远近结合、突出重点、区分轻重缓急、分步实施，需要与可能的建设原则，近期治理的具体目标是：

（1）通过加高加固洞庭湖区蓄洪垸堤防及湖北省荆南四河堤防，使东、南洞庭湖区堤防、藕池、调弦河堤防可防御1954年实测最高洪水位；西洞庭湖区、松滋河堤防可防御解放以来至1991年最高洪水位；虎渡河部分堤防属荆江分洪区围堤，可防御解放以来至1991年最高洪水位和荆江分洪区设计蓄洪水位两者的高值。

（2）通过建设钱粮湖、共双茶等8个重要蓄滞洪区，基本解决区内的防洪安全问题，在需要分洪时调度灵活，达到解决遇到类似1998年大洪水时城陵矶附近区防洪紧张局面的目标。

（3）通过对华容河的综合治理、松滋河疏浚、黄土包河及四水尾闾疏浚和汨罗江尾闾疏浚，达到提高防洪能力、改善用水条件和水环境的目标。

评估认为：

1、《实施方案》的主要依据是1997年编制的《洞庭湖区综合治理近期规划》。近期规划采用的水平年为三峡工程发挥作用前，规划方案是以三峡工程建成前的超额洪量安排要求作为基本条件，未反映三峡工程建成后的情况。目前三峡工程已经建成，长江中游的水情、工情将发生一系列变化。应认真研究来水来沙的变化对江湖蓄泄关系的影响，抓紧编制洞庭湖综合治理规划。

2、洞庭湖区堤防加固、蓄滞洪区建设、洪道整治的任务依然较重。在洞庭湖总体治理规划未完成前，为了与长远规划相协调，近期治理实施方案，宜选择问题较为突出、各方面条件比较成熟的工程进行建设。

（三）实施方案的总体布局

《实施方案》提出的近期实施方案的总体部署是：加大蓄洪垸堤防和荆南四河堤防的建设力度，开展重要蓄滞洪区安全建设以及部分河道整治，进一步完善洞庭湖区以堤防、蓄滞洪区、河道整治、水库等工程措施和防洪非工程措施组成的综合防洪体系。具体布局为：

（1）优先实施属于城陵矶附近100亿m³项目的钱粮湖垸、共双茶垸、大通湖东垸堤防加固工程；同时通过实施湖区围堤湖、西官垸等19个蓄洪垸堤防和荆南四河堤防加固工程。

（2）优先实施钱粮湖垸、共双茶垸、大通湖东垸安全建设工程，同时实施运用几率较高的围堤湖垸、澧南垸、西官垸、民主垸、城西垸等5个重要蓄滞洪区安全建设工程。

（3）实施南洞庭湖黄土包河疏浚工程、四水尾闾疏浚工程和汨罗江尾闾疏浚工程；通过治理华容河，减轻防洪压力，改善用水条件和水环境；实施松滋河疏浚工程，解决松滋县城居民生活饮水问题。

评估认为，上述原则和布局基本合适，建议根据当前防洪形势的需要，进一步区分项目轻重缓急，突出重点，进行调整排序。

三、实施方案

（一）钱粮湖、共双茶、大通湖东垸3个蓄滞洪区

钱粮湖、共双茶、大通湖东垸三垸总面积977.2 km²，总人口53.18万人，耕地面积69.36万亩，蓄洪总容积51.91亿m³。《实施方案》提出加培堤防195.9 km，加固堤基80.3 km；安全区13个,安置34.8万人，安全台28处,安置15.9万人，附近高地后靠安置5.24万人，新建扩建撤退道路163 km，新建桥梁76座，三垸各建分洪闸1座，工程投资57.45亿元。

评估认为，钱粮湖、共双茶、大通湖东垸三个蓄滞洪区是国发[1999]12号确定的城陵矾附近100亿m³蓄洪项目，三个蓄滞洪区的《项目建议书》已经评估,围堤加固项目建议书已经批复，列入近期实施方案是合适的。

（二）西官垸、澧南垸、围堤湖垸3个蓄滞洪区

西官垸、澧南垸、围堤湖垸3个蓄滞洪区总面积140.6 km²,总人口7.45万人，总耕地面积11.49万亩，蓄洪总容积8.9亿m³。1998年大水后，在实施的移民建镇中已将西官垸、澧南垸、围堤湖垸三垸内人口全部搬迁至安全区域。《实施方案》提出，3个蓄滞洪区加高培厚堤防87.55 km，堤身防渗27.31 km，堤基防渗12.08 km，新建扩建转移道路63.3km，桥梁27座。工程投资6.93亿元。

评估认为，西官垸、澧南垸、围堤湖垸3个蓄滞洪区，均为重要蓄滞洪区，围堤加固列入近期实施方案是合适的。鉴于垸内人口已经迁出，近期不安排安全建设。

（三）城西垸、民主垸2个蓄滞洪区

城西垸、民主垸2个蓄滞洪区总面积319.5 km²,总人口19.14万人，总耕地面积25.97万亩，蓄洪总容积18.82亿m³。《实施方案》提出，2个蓄滞洪区加高培厚堤防101.86 km，堤身防渗107.86 km，堤基防渗65.48 km，穿堤建筑物加固（或重建）63处。在2个蓄滞洪区进行安全建设试点，新建安全区2个，总面积3.2 km²，安置人口2.67万人，新建安全台4处，总面积1.17 km²，安置人口2.35万人。工程投资16.84亿元。

评估认为，城西垸在《全国蓄滞洪区建设与管理规划》为重要蓄滞洪区，根据中国国际工程咨询公司对《全国蓄滞洪区建设与管理规划》的评估意见，民主垸调整为一般蓄滞洪区。围堤加固工程列入近期实施方案是合适的，近期不安排安全建设试点工程。

（四）屈原、九垸、建新垸3个蓄滞洪区

屈原、九垸、建新垸3个蓄滞洪区总面积330.63 km²，总人口18.56万人，总耕地面积30.96万亩，蓄洪总容积17.71亿m³。《实施方案》提出在3个蓄滞洪区加高培厚围堤81.81 km，堤身防渗41.67 km,堤基防渗46.02 km，穿堤建筑物加固（或重建）27处。工程投资5.64亿元。

评估认为：屈原垸、九垸、建新垸3个蓄滞区均为一般蓄滞洪区，围堤加固工程列入近期实施方案是合适的。

（五）安澧、安昌、安化等11个蓄滞洪区

安澧垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、六角山垸、义合金鸡垸、北湖垸、集成安合垸、君山垸等11个蓄滞洪区，总面积899.97 km²，总人口53.8万人，总耕地面积64万亩，蓄洪总容积51.22亿m³。《实施方案》拟定11个蓄滞洪区共计加高培厚堤防425.82 km，堤身防渗328.2 km，堤基防渗264 km，穿堤建筑物加固（或重建）209处，工程投资28.24亿元。

评估认为，安澧、安昌、安化等11个蓄滞洪区均为《全国蓄滞洪区建设与管理规划》中的蓄滞洪保留区，根据国办发[2006]45号文“对蓄滞洪保留区，原则上不再进行蓄滞洪区建设”的精神，不安排工程建设。鉴于11处蓄滞洪保留区的围堤仍存在安全隐患，建议结合各蓄滞洪区的具体情况，在做好前期工作的基础上进行研究，根据投资可能逐步实施。

（五）湖北省荆南四河堤防工程

湖北省荆南的松滋河、虎渡河、藕池河及调弦河（华容河）四河堤防保护范围涉及松滋市、公安县、荆州市的荆州区、石首市，总保护面积3471 km²，耕地211.9万亩，人口197万人。《实施方案》提出四河加固堤防706.035 km，其中松滋河400.63 km，虎渡河183.59 km，藕池河94.51 km，调弦河10.07 km，宛市扩大分洪区的宛里隔堤17.2 km，堤防加高加固工程包括堤身加固培厚，堤身堤基防渗处理等；穿堤建筑物除险加固125座，护岸工程120.9 km，工程投资35.57亿元。

1999年开始国家发改委以应急工程下达投资计划，截止2007年共下达投资计划49150万元（中央投资28000万元，地方配套21150万元），完成加固堤防长度239 km，涵闸折除改建3座，锥探灌浆21 km，护岸长度17.05 km。2004年中国国际工程咨询公司评估的荆南四河堤防加固一期工程项目可研报告中，一期工程建设内容是，加固堤防347.82km，工程投资14.4亿元（2003年三季度物价水平）。

评估认为，荆南四河是长江分洪入洞庭湖的重要行洪河道，进行堤防加固工程是必要的，建议荆南四河堤防工程建设仍按分期建设进行，一期工程先行安排，建设内容可进行优化，暂按评估报告审定投资计列；二期工程抓紧进行前期工作，根据投资可能适时安排实施。

（六）河（洪）道治理工程

《实施方案》提出的河道整治工程有如下几项：

为解决华容河的防洪治涝及沿岸的供水问题，拟对湖南人民垸17 km及湖北陈公东西垸24 km堤防进行除险加固；在调弦口闸附近兴建提水泵站1座，设计流量22.5 m³/s；在华容河出口兴建河口排水泵站；疏挖河道37.47 km，工程投资2.49亿元。

为解决松滋河上段泥沙淤积，在长江枯水期松滋市城区的供水问题，在松滋河口至城区14 km河段，疏挖2m深，50m宽的排水河道。工程投资0.21亿元。

黄土包河及湘、资、沅、澧、汨罗江尾闾，阻水高州多，分洪河道多、局部卡口较多，泥砂淤积严重，影响行洪。《实施方案》安排，刨毁废堤10.2 km，疏竣河（洪）道140.7 km，其中湘江30.7 km，资水16.2 km，沅水16.6 km，澧水31.3 km，汨罗江19.2 km、黄土包河26.7 km，工程投资11.5亿元。

评估认为：为解决华容县和松滋市的供水等问题，将华容河、松滋河整治项目列入近期治理方案，其建设方案应进一步研究。湘、资、沅、澧、汨罗江尾闾河道及黄土包河疏浚范围、效果及回淤等问题尚待研究，建议进一步论证。

四、实施意见及投资

（一）项目排序

《近期实施方案》提出，洞庭湖综合治理任务十分繁重，受投资规模的限制，按照轻重缓急、突出重点的原则，近期首先要加快解决洞庭湖区7项防洪有突出问题及城乡居民饮水困难的重要工程，力争5年内（即2009年至2013年）实施完成。7项工程为：（1）钱粮湖、共双茶、大通湖东三垸蓄洪工程；（2）围堤湖、澧南、西官三垸蓄洪工程；（3）民主、城西两个蓄洪垸蓄洪工程；（4）屈原、九垸、建新等其他14个蓄洪垸围堤工程；（5）湖北省荆南四河堤防加固工程；（6）河（洪）道治理工程；（7）专题及基础研究。

专家组建议工程具体安排为：

优先安排以下项目：钱粮湖、共双茶、大通湖东三垸蓄洪工程项目，华容河、松滋河整治工程，

其次安排以下项目：湖北省荆南四河堤防加固一期工程，围堤湖、澧南、西官三垸蓄洪工程，城西垸、民主垸围堤加固工程，屈原、九垸、建新三个蓄洪垸围堤加固工程。

第三，安排以下项目：六角山、安澧等11个蓄洪垸围堤加固工程，湖北省荆南四河堤防加固二期工程，湘、资、沅、澧、汨罗江尾闾河道及黄土包河疏浚工程和其他项目。

（二）项目排序

根据专家组提出的项目实施意见，项目排序见表一。

表一：洞庭湖区治理近期实施方案项目排序表

注：荆南四河堤防续建工程按湖北省洞庭洞区四河堤防一期加固工程可行性研究报告评估意见列。

（二）投资

《实施方案》提出，洞庭湖近期7项骨干工程估算总投资为165.45亿元，扣除已完成投资5.86亿元，剩余投资159.59亿元（包含堤防工程投资95.6亿元，蓄滞洪区安全建设50.14亿元，河（洪）道治理工程13.3亿元，专项研究0.55亿元）。

评估认为，《近期实施方案》估算投资编制内容和方法深度不一，不宜作为项目控制投资的依据，具体实施时，应按基本建设程序执行。根据本次评估项目实施意见，优先安排项目估算总投资为60.15亿元，其次安排项目估算总投资为32.77亿元，第三安排项目估算总投资为66.68亿元。

五、结论与建议

（一）新中国成立以来，洞庭湖区进行了大规模的水利建设，洪涝灾害减轻。但由于围垦，洞庭湖湖泊面积缩小，调蓄洪水能力降低。自1986年以来，洞庭湖区进行了11个重点垸建设，使垸内人口、耕地和城镇得到防洪安全保障。同时进行了24个蓄洪垸的部分安全设施建设和洪道治理，特别是1998年大水后，中央投资力度加大，洞庭湖区治理进程加快。随着三峡工程和湘、资、沅、澧四水控制性水库建成，洞庭湖区以堤防为基础，长江干支流水库、蓄滞洪区、河道整治和电排泵站等组成的防洪除涝体系基本形成，防洪除涝能力显著提高，农村生产生活条件改善，但目前洞庭湖区仍存在部分堤防尚未达标，蓄滞洪区安全建设滞后等问题，为使洞庭湖区人民安居乐业，继续对洞庭湖区进行治理是必要的。

（二）《实施方案》系根据1997年提出的《洞庭湖区综合治理近期规划》编制而成，但综合治理近期规划水平年为三峡工程发挥作用前。三峡工程自2003年蓄水运用以来，对长江中下游的江湖关系、水沙关系、河道冲淤变化等的影响已经显现。因此，应综合考虑长江、四水和洞庭洞区的工情、水情等变化，编制洞庭湖区综合治理总体规划。

（三）在洞庭湖总体治理规划未完成前，为了与长远规划相协调，近期治理实施方案，宜选择各方面条件比较成熟的工程进行建设。优先安排钱粮湖、共双茶、大通湖东三垸蓄洪工程项目，华容河、松滋河整治工程；其次安排湖北省荆南四河堤防加固一期工程，围堤湖、澧南、西官三垸蓄洪工程，城西垸、民主垸围堤加固工程，屈原、九垸、建新三个蓄洪垸围堤加固工程；第三安排六角山、安澧等11个蓄洪垸围堤加固工程，湖北省荆南四河堤防加固二期工程，湘、资、沅、澧、汨罗江尾闾河道及黄土包河疏浚工程和其他项目。

（四）《实施方案》估算投资编制内容和方法深度不一，不宜作为项目控制投资的依据；具体实施时，应在充分做好前期工作的基础上，优化建设方案，按基本建设程序报批。

（五）岳阳县麻塘垸为一般垸，水利部审查时未将其列入《实施方案》。评估期间，湖南省提出要求将麻塘垸围堤加固工程列入近期实施方案，并已上报国家发展和改革委员会。考虑到国家已补助部分投资实施了应急工程，建议进一步征求水利部意见。