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鄂竟平

《 人民日报 》（ 2021年01月08日   第 09 版）

　　党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，提升生态系统质量和稳定性。这是以习近平同志为核心的党中央着眼全局作出的重大决策部署，对于促进人与自然和谐共生、建设美丽中国具有重大意义。

　　准确把握生态系统的完整性

　　山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草。这揭示了生态系统各要素之间以及整个生态系统与人的依存关系，为加强生态系统整体保护和修复、提升生态系统质量和稳定性提供了遵循。

　　正确认识山水林田湖草是一个生命共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。山水林田湖草等生态系统各要素，既有各自内在的结构、功能和变化规律，又与其他要素相互耦合、相互影响。治山、治水、治林、治田、治湖、治草任何一个环节的动作，都会影响到其他环节，乃至影响生态系统全局。

　　我国生态系统整体质量和稳定性状况不容乐观。我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间面积的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%。全国水土流失面积273.69万平方公里，占陆地国土面积（不含港澳台）的28.6%；河道断流、湖泊萎缩、水质污染等问题仍然存在；森林覆盖率远低于全球平均水平，草原中度和重度退化面积占1/3以上；生物多样性指数下降，一些珍稀特有物种极度濒危。这已成为我国经济高质量发展和满足人民美好生活需要的突出制约，必须下大力气加以解决。

　　不断提升生态系统质量和稳定性。树立大局观、全局观，算清长远账、整体账，把山水林田湖草作为一个生命共同体来统筹考虑、综合施策。要深入研究各要素健康状态的评判标准，逐一分析各要素发挥作用、相互影响的路径和规律，明确各治理环节的任务清单和负面清单，制定从源头上系统开展生态保护修复的整体预案和行动方案。建立完善生态系统保护治理协调联动机制，统筹发挥各方治理合力，打通陆地水域、上中下游、山上山下、地上地下，推动“单个因子”保护修复模式向“山水林田湖草”系统保护修复模式转变。

　　促进生态系统良性循环

　　党的十八大以来，我国坚持绿色发展，全面加大生态保护力度，生态系统恶化趋势得到基本遏制，实现了沙化土地面积由长期扩大到持续缩小、森林面积和森林蓄积量由长期下降到逐年上升、水土流失面积强度“双下降”、江河湖泊生态明显向好的历史性转变。但我国生态系统仍较为脆弱，保护压力依然较大，加强生态系统保护刻不容缓。

　　推行草原森林河流湖泊休养生息。坚持用养结合，合理降低开发利用强度，保护并有效恢复自然生态承载能力，全面提升自然生态服务功能，实现资源永续利用。通过“禁”“休”“轮”“种”等综合措施，实施封育保护、生态移民、舍饲圈养，扩大退耕还林还草，因地制宜开展草场保护治理，完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，严厉打击乱砍滥伐、毁林挖草、非法开垦占用等违法行为。通过“治”“保”“还”“减”“护”等综合措施，对生态过载的河湖实施治理与修复，保障河湖生态用水，退还河湖生态空间，保护和合理利用河湖水生生物资源，建立健全河湖休养生息的长效机制。

　　构建以国家公园为主体的自然保护地体系。完善划定标准，明确自然保护地功能定位，科学划定自然保护地类型，确立国家公园主体地位，整合优化现有各类自然保护地，合理调整自然保护地范围。健全管理体制，完善自然保护地设立、晋（降）级、调整和退出规则，实施分级管理和差别化管控，强化监测、评估、监督、考核，压实管理责任。创新建设机制，加强自然保护地建设，分区分类开展受损自然生态系统修复。发挥政府主体作用，探索全民共享机制。完善自然保护地立法，定期开展监督检查行动。

　　加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理。深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，在补短板方面，要以调节水资源时空分布为核心，建设一批基础性、枢纽性、战略性重大项目，构建现代化国家水网，全面提升水资源供给和水生态保护能力；在强监管方面，要坚持以水定需、量水而行，合理确定河湖生态水量和重要控制断面生态流量，抓紧将可利用水量逐级分解到不同行政区域，严控区域、行业用水总量和强度，严格水资源供用耗排等各环节监管，强化取水许可管理和水资源论证，落实最严格水资源管理制度。加强湿地生态保护治理，实施好湿地保护修复工程，强化湿地用途管控。

　　实施生物多样性保护重大工程。做好生物多样性监测调查，健全生物多样性观测网络，综合分析生物物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁程度，及时掌握生物多样性动态变化趋势，提高生物多样性的预警水平。完善生物多样性保护网络，统筹就地保护和迁地保护，加强重要物种栖息地保护，建设生物多样性保护廊道，修复受损或退化的生态系统。实施生物多样性有效保护，完善生物资源保存繁育体系，严厉打击乱捕滥猎野生动物、破坏野生动植物资源等行为。加强外来物种管控，完善监测预警及风险管理机制。

　　正确处理人与自然的关系

　　提升生态系统质量和稳定性，必须正确处理人与自然的关系，从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。

　　健全耕地休耕轮作制度。必须在落实最严格耕地保护制度、加强高标准农田建设的同时，对耕地进行全面养护，保护和提升地力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。优化种植结构，合理确定轮作改种作物和休耕的重点品种，全面提升农业供给体系的质量和效率。推广试点经验，推广应用成熟适用的技术模式，创新补助方式，完善补偿政策，调动农民参与休耕轮作积极性。

　　实施好长江十年禁渔。抓好精准退捕，开展全面彻底清查，完成退捕渔船渔民建档立卡工作，逐船逐人登记造册，做好退捕船网处置，按时实现“清船”“清网”“清江”“清湖”。抓好转产安置，有针对性地制定转产转业安置方案，开展职业技能培训，拓宽转业就业渠道，做好社会保障、搬迁安置等工作，保障退捕渔民生计。抓好执法监督，整治非法捕捞，加强禁捕水域周边区域管理，从源头和终端斩断地下产业链。把长江禁渔作为落实“共抓大保护、不搞大开发”的约束性任务，对履职履责不力的地区、单位和个人依法依规问责追责。

　　强化河湖长制。落实好河湖长制，履行好河湖健康代言人和守护者的重要责任。严格河湖水域及岸线管理，依法划定河湖管理保护范围，严格水域岸线分区管理和用途管制，合理划分保护区、保留区、控制利用区和可开发利用区，实现岸线资源节约集约利用。持续推进河湖“清四乱”，规范采砂等涉水活动，整治侵占、破坏河湖行为。狠抓河湖水资源保护，强化水资源消耗总量和强度指标控制，着力规范取用水行为。加强水污染防治，开展河湖健康评价，推进河湖生态综合治理。

　　补齐生态系统的短板

　　当前，我国到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。必须坚持问题导向，聚焦水土脆弱、缺林少绿等突出问题，实施专项治理，抓紧补齐生态系统的短板。

　　科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。遵循生态系统内在机理和规律，因地制宜、分类施策，统筹配置工程、植物、耕作等各项措施。在长江、黄河上中游等水土流失重点治理区域，加强小流域综合治理和坡耕地综合整治。在东北黑土区，加快推进侵蚀沟治理，推广保护性耕作技术，加强黑土地保护。在北方防沙带、西南石漠化地区，合理调整土地利用结构，加强防护林体系建设、草原修复、水土流失综合治理、退耕还林还草、土地综合整治等。严格限制生产建设活动范围和土地扰动，杜绝“未批先建”项目，坚决纠正先破坏后治理的错误行为。

　　开展大规模国土绿化行动。以增绿增质增效为主攻方向，多途径、多方式增加绿色资源总量，让人民群众充分享受国土绿化成果。大面积增加生态资源总量，深入推进退耕还林还草工程，加强三北等防护林体系工程建设，加快国家储备林建设，稳步推进城市绿化、乡村绿化行动，推进社会造林，提供更多绿色生态产品。大幅度提升生态资源质量，推动国土绿化由规模速度型向数量质量效益并进型转变，坚持走科学、生态、节俭绿化之路，精准提升林草资源质量，加强天然林、退化林改造修复，提升生态服务功能和林地、草原生产力。

　　确保生态系统持续向好

　　提升生态系统质量和稳定性，需要以强有力的监管为保障，构建源头严防、过程严管、后果严惩的全过程监管体系，保持高压态势，形成保护生态系统的浓厚氛围。

　　完善自然保护地、生态保护红线监管制度。落实管理责任。地方各级党委、政府要担负起相关自然保护地和生态保护红线管理主体责任，将自然保护地、生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件。实行严格管控。建立全链条、全覆盖、全要素的监管体系，落实生态空间管控要求，严格限制或禁止人类活动，确保自然保护地、生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。强化监督执法。建立常态化监督执法机制，对违反相关法律法规的部门、地方、单位和有关责任人员严格责任追究。

　　开展生态系统保护成效监测评估。针对不同区域的自然资源禀赋和生态服务功能，统筹考虑山水林田湖草生态系统各要素，从生态系统格局、质量和功能等方面出发，设置科学合理的监测评估标准。综合利用卫星遥感等技术手段和调查评价等方式，发挥相关领域监测站点作用，加快构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态系统监测网络。加强监测数据的集成分析和综合应用，及时发现变化、预警风险，推动问题早发现、早处置、早整改；针对揭示出的问题，深挖根源，有针对性地采取措施，促进标本兼治。

　　加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测。提高观测水平，建设全方位的国家气候观测体系，提升青藏高原等生态脆弱区、气候敏感区、监测资料稀疏区的观测覆盖能力，利用天基地基空基等观测手段，对基本气候变量开展综合观测、协同观测。加强基础研究，开展气候与生态系统观测数据融合分析，深入研究气候变暖的成因、趋势和规律，做好气候变暖与生态系统相互作用的机理研究和影响评估。深化国际合作，针对气候变暖的全球性特征，加强技术交流和信息共享，为全球气候治理贡献中国智慧、提供中国方案。