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推动新阶段水利高质量发展

为全面建设社会主义现代化国家提供水安全保障

—在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上的讲话

水利部党组书记、部长 李国英

（2021年6月28日）

　　水利部党组决定，从2月22日开始，在部机关和直属单位集中开展“政治对标、思路对标、任务对标，科学编制‘十四五’水利发展规划体系”（以下简称“三对标、一规划”）专项行动。四个多月来，通过对表对标、学思践悟，大家进一步提高了把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的政治判断力、政治领悟力、政治执行力，进一步找准了落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的方向、路径、举措，进一步明确了新阶段水利工作的路线图、时间表、任务书，初步形成了一套定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的“十四五”水利发展规划体系。

　　“三对标、一规划”专项行动即将结束，这不是终点，而是新阶段水利工作重整行装再出发的新起点。今天，我们召开大会，就是要把四个多月对表对标的成果总结凝练出来，科学谋划新阶段水利发展蓝图，确保“十四五”水利发展始终沿着习近平总书记和党中央指引的方向前进。下面，我讲三点意见。

　　一、推动新阶段水利高质量发展

　　习近平总书记指出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。经过新中国成立以来特别是改革开放40多年的不懈奋斗，我们已经拥有开启新征程、实现新的更高目标的雄厚物质基础。新中国成立不久，我们党就提出建设社会主义现代化国家目标，未来30年是我们完成这个历史宏愿的新发展阶段。水利是经济社会发展的基础性行业，是党和国家事业发展大局的重要组成。对表对标习近平总书记重要讲话精神，水利发展所处的历史方位亦进入新发展阶段。

　　党的十九届五中全会在“十四五”时期经济社会发展指导思想中确立了“以推动高质量发展为主题”。习近平总书记指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。对表对标习近平总书记重要讲话精神，新阶段水利工作的主题为推动高质量发展。

　　第一，推动新阶段水利高质量发展的历史使命。

　　从发展阶段看，我国发展进入了全面建设社会主义现代化国家的新阶段，社会主要矛盾发生了历史性变化。习近平总书记指出，推动高质量发展，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。水利与生活、生产、生态密切相关。当前，与人民群众对水安全、水资源、水生态、水环境的需求相比，水利发展不平衡不充分问题依然突出，包括区域、城乡、建设与管理、开发利用与节约保护等发展不平衡的问题，也包括水利基础设施网络覆盖、水旱灾害防御能力、水资源优化配置、治理体系和治理能力现代化等发展不充分的问题。水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们把发展质量问题摆在更为突出位置，全面提高水安全、水资源、水生态、水环境治理和管理能力，实现从“有没有”到“好不好”的发展，更好支撑我国社会主义现代化建设，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

　　从发展环境看，我国经济社会发展发生深刻变化，新发展格局正在加快构建，对水利发展布局产生了重大影响。一方面，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上了新的台阶，加快推动全面绿色转型已经形成高度共识，产业数字化、网络化、智能化转型升级加速，区域重大战略、区域协调发展战略深入推进，统筹发展和安全意识更加强烈，对水利发展提出了更高要求。另一方面，我国旧的生产函数组合方式已经难以持续，生产要素相对优势出现变化，水资源水环境承载能力达到瓶颈，河湖生态环境问题长期积累凸显，流域和区域水资源情势动态演变，水旱灾害、病险水库等风险隐患依然突出，新阶段水利发展直面严峻挑战。这就要求我们准确识变、科学应变、主动求变，完整、准确、全面贯彻新发展理念，抓住机遇，应对挑战，有效化解矛盾，努力实现供给与需求在更高水平的动态平衡。

　　从发展条件看，在党中央、国务院的坚强领导下，新中国成立70多年来水利发展取得了重大历史性成就。大规模建设了江河防洪、农田灌溉、城乡供水等水利基础设施，具备了由点向网、由分散向系统转变的工程基础；构建了水法规制度和水资源管理、河湖管理、工程管理的体制机制，具备了从粗放式管理向精细化、规范化、法治化管理转变的制度基础；水利科技创新能力和信息化水平持续提升，具备了由传统向数字化、网络化、智能化转变的科技基础。我国水利发展已经站到了新的起点，这就要求我们把发展着力点转向提升发展质量，推动水利向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的阶段演进。

　　总之，推动新阶段水利高质量发展，是对表对标习近平总书记重要讲话精神，把握党和国家事业发展大势大局和水利行业发展规律，研判水利发展历史方位，分析水利发展客观要求，综合深入判断作出的战略选择。

　　第二，推动新阶段水利高质量发展的体系构造。推动新阶段水利高质量发展，其根本目的是满足人民日益增长的美好生活需要，其根本要求是完整、准确、全面贯彻新发展理念。

　　一是以创新为第一动力。科技自立自强成为水利高质量发展的战略支撑，科技创新的引领和支撑作用充分发挥，理论创新、实践创新、体制机制创新、管理创新活力竞相迸发，为水利发展质量变革、效率变革、动力变革提供源源不断的牵引力和驱动力。

　　二是以协调为内生特点。在水利规划编制、项目布设、政策制度制定、体制机制设计等各项工作中，更加注重统筹协调，水利基础设施布局、水生态产品供给、水资源配置更加均衡，水利发展整体效能进一步提升。

　　三是以绿色为普遍形态。生态优先、绿色发展理念贯穿水利高质量发展始终，水资源刚性约束制度效能充分发挥，用水方式向集约节约转变，水生态水环境持续改善，河湖健康生命得以维护，绿色发展方式和生活方式加快形成，实现人水和谐共生。

　　四是以开放为必由之路。主动融入全球水治理体系，充分借鉴国际先进科技成果和有益管理经验，一方面办好自己的事，另一方面为解决人类共同面对的水问题提供中国智慧和中国方案。

　　五是以共享为根本目的。坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民对美好生活的向往作为发展目标，在发展中解决人民群众最关心最直接最现实的涉水利益问题，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，人民群众获得感、幸福感、安全感进一步增强。

　　六是以安全为底线要求。统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提升水安全保障能力。强化底线思维、增强忧患意识，努力提高预报、预警、预演、预案能力，从被动应对水安全风险转向主动防控。

　　第三，推动新阶段水利高质量发展的目标任务。发展的主题决定发展的目标和方向。新阶段水利高质量发展的总体目标是全面提升国家水安全保障能力，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。

　　围绕实现这一总体目标，设定以下四个次级目标。

　　一是提升水旱灾害防御能力。进一步完善流域防洪减灾工程体系，固底板、补短板、锻长板，水旱灾害防御能力大幅提升，水旱灾害损失率大幅降低。

　　二是提升水资源集约节约利用能力。建立水资源刚性约束制度，节水型生产方式和生活方式基本形成，全国用水总量得到有效控制，水资源集约节约利用效率和效益大幅提高。

　　三是提升水资源优化配置能力。加快构建国家水网主骨架和大动脉，水资源配置体系更加完善，水资源要素与经济社会生态要素适配性明显提升。

　　四是提升大江大河大湖生态保护治理能力。建立健全涉水空间管控制度，重点河湖基本生态流量达标率大幅提升，人为水土流失得到控制，重点地区地下水超采状况有效遏制。

　　展望2035年，要按照党中央确定的远景目标和总体战略安排，实现水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力的显著提升，建成与基本实现社会主义现代化国家相适应的水安全保障体系。

　　二、推动新阶段水利高质量发展要坚持以“十六字”治水思路为指导

　　习近平总书记站在战略和全局的高度，深刻洞察我国国情水情，深刻分析经济社会发展大势，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，指导治水工作实现了历史性转变，彰显出巨大的思想伟力。推动新阶段水利高质量发展，必须坚持以“十六字”治水思路为指导，把“十六字”治水思路不折不扣落实到水利高质量发展各环节全过程。

　　第一，完整、准确、全面理解和贯彻“十六字”治水思路。习近平总书记高度重视治水工作。党的十八大以来，习近平总书记专门就保障国家水安全发表重要讲话并提出“十六字”治水思路，先后主持召开会议研究部署推动长江经济带发展、黄河流域生态保护与高质量发展、推进南水北调后续工程高质量发展以及防汛抗旱、河湖长制、饮水安全等工作并发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示批示，都始终贯穿了“十六字”治水思路这条主线。比如，习近平总书记强调，要长期深入做好节水工作，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模；要立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学推进工程规划建设，提高水资源集约节约利用水平；要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗；要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，等等。这些重要论述都充分体现了“十六字”治水思路的内涵要义。我们要融会贯通地学习习近平总书记关于治水的重要讲话指示批示精神，深入领会其中一以贯之、一脉相承的精神实质，完整、准确、全面抓好贯彻落实。

　　第二，“十六字”治水思路是逻辑严密的治水理论体系。“十六字”治水思路内涵丰富而深邃，贯穿辩证唯物主义和历史唯物主义，把握人与自然关系的统一性，深化对自然规律、经济规律、社会规律的认识，明确了新时代治水的方针、原则、方法、路径，科学回答了如何处理好水资源开发利用增量与存量的关系、水资源与经济社会发展的关系、治水要素之间的关系、治水中政府与市场的关系等重大问题，各个方面主旨相通、目标一致，既各有侧重，又相互支撑，具有鲜明的思想性、理论性、战略性、指导性、实践性。从理论逻辑来看，“十六字”治水思路坚持人与自然和谐共生，更加注重尊重自然、顺应自然、保护自然，更加突出节约优先、保护优先、生态优先，是习近平生态文明思想的重要组成，深刻阐释了人与水、人与自然辩证统一的关系。从历史逻辑来看，“十六字”治水思路深刻论述了治水与治国的内在关系，鲜明指出了治水对我国的特殊重要性，明确水安全是涉及国家长治久安的大事，是在纵览中华民族五千年治水史基础上对治水规律的科学把握。从实践逻辑来看，“十六字”治水思路针对新老水问题相互交织的国情水情，面向经济社会发展对水利的实践需求，为统筹解决新老水问题，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑和保障提供了科学指南。“十六字”治水思路是科学严谨、逻辑严密的治水理论体系。我们要完整地而不是零碎地、准确地而不是模糊地、全面地而不是片面地理解和掌握，更加自觉地用“十六字”治水思路指导推动新阶段水利高质量发展。

　　第三，“十六字”治水思路是新发展理念在治水领域的集中体现。“十六字”治水思路贯穿了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，集中体现了新发展理念在治水领域的精准要求。从根本宗旨看，“十六字”治水思路根植于对人民美好生活向往和对中华民族伟大复兴要求的准确把握，指导推进治水为民、兴水惠民的水利实践；从问题导向看，“十六字”治水思路产生于对水灾害、水资源、水生态、水环境问题的深刻认识和剖析，指导解决水利发展不平衡不充分问题；从忧患意识看，“十六字”治水思路来源于对河川之危、水源之危的深沉忧患意识，指导保障国家水安全。这些都充分体现了新发展理念的内涵和要求，贯彻落实“十六字”治水思路是对贯彻新发展理念的具体检验。我们要从贯彻新发展理念的高度理解和把握“十六字”治水思路，不断增强贯彻落实“十六字”治水思路的自觉性和坚定性，做到学思用贯通、知信行统一。

　　三、推动新阶段水利高质量发展的实施路径

　　推动新阶段水利高质量发展是一项复杂的系统工程。我们要锚定目标，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。重点抓好六条实施路径。

　　第一，完善流域防洪工程体系。洪水产流—汇流—演进以流域为单元，防洪工程体系必须按照流域单元来规划建设和调度运用。要从流域整体着眼，把握洪水发生和演进规律，进一步优化流域防洪工程布局，以流域为单元构建现代化防洪工程体系，该工程体系主要由水库、河道及堤防、分蓄滞洪区组成。

　　一是提高河道泄洪能力。以河道堤防达标建设和河道整治为重点，加快大江大河大湖治理，保持河道畅通，提高其泄洪能力。

　　二是增强洪水调蓄能力。加快实施一批流域控制性水库工程建设，提高江河洪水调蓄能力，努力争取流域洪水防控的主动权。

　　三是确保分蓄洪区分蓄洪功能。从流域洪水整体考虑，当上游水库调蓄洪水作用充分发挥后，仍有洪水不能通过下游河道安全排泄，此时就必须使用分蓄洪区。因此，要坚定地推进分蓄洪区建设，使之在关键时刻能发挥关键作用。

　　第二，实施国家水网重大工程。水资源是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间。我国人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，破解水资源配置与经济社会发展需求不相适应的矛盾，是新阶段我国发展面临的重大战略问题。要立足流域整体和水资源空间配置，遵循确有需要、生态安全、可以持续的重大水利工程论证原则，以重大引调水工程和骨干输配水通道为纲、以区域河湖水系连通工程和供水渠道为目、以控制性调蓄工程为结，构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，全面增强我国水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力。

　　一是做好“纲”的文章。统筹存量和增量，加强互联互通，加快构建国家水网主骨架和大动脉。准确把握南水北调东线、中线、西线三条线路的各自特点，抓紧做好南水北调后续工程规划设计，推进南水北调后续工程高质量发展。

　　二是做好“目”的文章。结合国家、省区市水安全保障需求，加强国家重大水资源配置工程与区域重要水资源配置工程的互联互通，开展水源工程间、不同水资源配置工程间水系连通，提升水资源调配保障能力。

　　三是做好“结”的文章。加快推进列入流域及区域规划，符合国家区域发展战略的重点水源工程建设，提升水资源调蓄能力。

　　第三，复苏河湖生态环境。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。进入新发展阶段，人民群众对优美生态环境的需求日益增长。要以提升水生态系统质量和稳定性为核心，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，实现人水和谐共生。

　　一是加强河湖生态保护治理。河流生命的核心是水，命脉在于流动。要按照重塑和保持河流健康生命形态的要求，分区分类确定河湖生态流量目标，复苏河湖生态环境。加快划定落实河湖空间保护范围，加强河湖水域岸线空间分区分类管控，实施河湖空间带修复，打造沿江沿河沿湖绿色生态廊道。

　　二是加快地下水超采综合治理。在确定地下水取用水量水位控制指标的基础上，严控地下水开发强度，压减地下水超采量，多渠道增加水源补给，实施超采区地下水回补，逐步实现采补平衡。

　　三是科学推进水土流失综合治理。以长江和黄河上中游、东北黑土区、西南岩溶区为重点，因地制宜推进坡耕地、淤地坝、侵蚀沟治理等工程，提升治理效益。以流域为单元，以山青、水净、村美、民富为目标，统筹配置沟道治理、生物过滤带、水源涵养、封育保护、生态修复等措施，打造生态清洁小流域。

　　第四，推进智慧水利建设。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，全面推进算据、算法、算力建设，加快构建具有预报、预警、预演、预案功能的智慧水利体系。

　　一是构建数字孪生流域。以自然地理、干支流水系、水利工程、经济社会信息为主要内容，对物理流域进行全要素数字化映射，并实现物理流域与数字流域之间的动态实时信息交互和深度融合，保持两者的同步性、孪生性。

　　二是开展智慧化模拟。在数字孪生流域的基础上，集成耦合多维多时空尺度高保真数学模型，构建数字孪生流域模拟仿真平台，支撑水安全全要素预报、预警、预演、预案的模拟分析。

　　三是支撑精准化决策。构建水利智能业务应用体系，在流域防洪调度、水资源管理与调配、水生态过程调节等预演基础上，生成决策建议方案。

　　第五，建立健全节水制度政策。节约用水涉及各行业各部门，涉及生产、生活、生态各领域。要坚持量水而行、节水为重，从观念、意识、措施等各方面把节水摆在优先位置，建立健全水量分配、监督、考核的节水制度政策，全面提升水资源集约节约安全利用水平。

　　一是建立健全初始水权分配和交易制度。合理确定重要河湖主要控制断面基本生态流量（水量），加快江河流域水量分配、地下水管控指标确定，健全区域用水总量管控指标体系，规范明晰区域、取用水户的初始水权，控制水资源开发利用总量。建立完善水权市场化交易平台和相关制度，培育和发展用水权交易市场，引导推进流域间、地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易。创新完善用水价格形成机制，深入推进水资源税改革、农业水价综合改革、水利工程供水价格改革。

　　二是建立水资源刚性约束制度。建立水资源刚性约束指标体系，强化规划和建设项目水资源论证，完善取水许可制度，规范取水许可管理，严格水资源用途管制，暂停水资源超载地区新增取水许可。严格用水强度控制，完善水资源监督考核，推动将节水主要指标纳入经济社会发展综合评价体系。

　　三是建立健全全社会节水制度。深入实施国家节水行动，大力推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推动形成节水型生产生活方式和消费模式。研究建立节水激励机制，加强节水基础研究和应用技术研究，健全节水技术转化推广机制。加强节水宣传教育、知识普及、信息公开和政策解读，鼓励引导社会公众自觉参与爱水、惜水、节水行动。

　　第六，强化体制机制法治管理。推动水利高质量发展需要以健全的体制机制法治管理为保障。要深入推进水利重点领域和关键环节改革，加快破解制约水利发展的体制机制障碍，进一步完善水法规体系，促进各方面制度更加成熟更加定型，不断提升水利治理能力和水平。

　　一是强化河湖长制。充分发挥全面推行河湖长制工作部际联席会议制度作用，统筹协调全国河湖长制工作。完善流域管理机构与省级河长办协作机制，推进联防联控联治。按照河湖长履职规范，强化监督检查和评价考核，压实各级河湖长责任，建立河湖健康档案，科学编制“一河一策”，因地制宜设立巡（护）河员公益性岗位，完善河湖巡查管护体系，推动解决河湖管理保护“最后一公里”问题。

　　二是完善管理机制。建立健全多元化水利投融资机制，优化项目安排和投资结构，用好水利中长期贷款等金融信贷资金，推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）试点。支持社会资本采取股权合作、特许经营、PPP等方式参与水利工程建设运营。探索建立水生态产品价值实现机制和水流生态保护补偿机制。健全水利工程安全保护制度，建立风险查找、研判、预警、防范、处置、责任等全链条管控机制，确保水利工程安全。

　　三是夯实法治基础。积极推动黄河保护立法，抓好长江保护法配套法规建设，推进节约用水、地下水管理、河道采砂管理等重点领域立法进程，做好立法储备，提高立法质量，进一步完善水利法律法规体系。坚持严格规范公正文明执法，全面推行行政执法“三项制度”，开展重点领域、敏感水域常态化滚动排查整治，完善行政执法与刑事司法衔接机制，依法严厉打击重大水事违法行为。

　　同志们，推动新阶段水利高质量发展，责任重大、使命光荣。让我们更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，积极推动新阶段水利高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。