一、立法背景

水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。水资源短缺已经成为生态文明建设和经济社会可持续发展的瓶颈制约，节约用水是破解我国复杂水问题的关键举措。党中央、国务院高度重视节水工作，习近平总书记多次就节水工作发表重要讲话、作出重要指示，要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。《节约用水条例》（以下简称《条例》）作为专门的节水行政法规，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央、国务院关于节水工作决策部署，立足我国基本水情，认真总结党的十八大以来节水工作的丰富实践，构建全面系统的节水制度体系，是全面建设节水型社会、保障国家水安全、推进生态文明建设、推动高质量发展的重大举措。《条例》的出台，将推动依法治水迈上新台阶，开创节水管理新局面。

二、总体思路

《条例》立足于水资源循环机理和功能属性，全面深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实新发展理念、践行新时期治水思路，坚持问题导向和目标导向，针对我国水资源和节约用水管理面临的突出问题，以水资源的可持续利用为目标，突出节约保护优先、全过程管控、市场化机制、目标责任主体，建立健全节水制度政策体系，以法治方式和法治途径，实现水资源节约集约合理高效利用，为经济社会绿色发展提供坚实基础。

三、总体框架和制度设计

（一）计量和统计制度

用水计量和统计是水资源管理的重要内容和手段。我国已基本建成重要取水户、重要饮用水源地和大江大河省界断面三大监控体系，但我国农业用水占比60%以上，取用水底数不清。针对计量监管基础薄弱突出问题，《条例》建立了节水计量和统计制度，在用水计量方面，要求对不同水源、不同用途的用水分别计量；在节水统计方面，提出建立节水统计调查制度，定期公布节水统计信息。

（二）节水规划制度

我国先后编制了五个节水型社会建设规划（计划），推动节水型社会建设取得长足进展。根据新形势下水利规划的基本思路和要求，《条例》设置了节水规划制度，明确国务院有关部门按照职责分工编制全国节水规划，县级以上地方人民政府根据经济社会发展需要、水资源状况和上级节水规划，组织编制本行政区域的节水规划。

（三）总量控制制度

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确立了水资源开发利用控制红线，《条例》明确要求坚持用水总量控制。健全省、市、县三级行政区用水总量控制指标体系，将用水总量控制指标分解落实到地表、地下和非常规水源，实行年度用水总量控制。

（四）定额管理制度

强化定额监督管理，是各级水行政主管部门的重要职责和主要手段。《条例》设置了定额管理制度，明确国务院水行政主管部门、标准化行政主管部门组织制定国家用水定额，省、自治区、直辖市根据实际需要，可以制定严于国家用水定额的地方用水定额，国家用水定额未作规定的，可以补充制定地方用水定额。

（五）计划用水管理制度

计划用水管理是加强水资源管理的重要手段。近年来，水利部加大计划用水管理力度，推动建立流域、省、市、县四级计划用水管理体系。针对计划用水管理在实践中面临的问题，《条例》进一步全面强化计划用水管理，明确了国家和省、自治区、直辖市人民政府的职责分工，规定了不同取用水水源类型用水计划的制定部门。

（六）循环梯级利用制度

循环梯级利用是节约水资源的有效途径。近年来，我国不断加强水循环梯级利用要求，重点领域用水效率不断提升。为进一步提升水效，《条例》从强化管理要求、促进措施等方面建立了循环梯级利用制度，明确了政府和工业企业、公共机构等不同主体关于加强循环梯级利用的有关要求措施，以及违反有关规定的处罚措施及标准。

（七）节水设施建设机制

《水法》明确规定实行节水“三同时”制度。《条例》针对目前节水设施建设管理落实不到位、部分建设项目缺乏节水设施等问题，进一步细化完善了节水设施建设机制。针对新建、改建、扩建建设项目，要求建设单位根据工程建设内容制定节水措施方案，配套建设节水设施，节水设施投资纳入建设项目总投资。

（八）节水产品认证与水效标识管理制度

我国已基本建立覆盖坐便器、淋浴器等生活用水产品水效标识制度，为更好促进我国节水产品产业发展，《条例》建立了节水产品认证与水效标识管理制度。国家鼓励对节水产品实施质量认证，通过认证的节水产品可以按照要求使用认证标志；国家对节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识管理，并逐步淘汰水效等级较低的用水产品。

（九）分区分类管控制度

我国南北方自然地理、经济社会发展等差异显著，节约用水工作必须因地制宜，《条例》建立了分区分类管控制度，针对水资源短缺地区、水资源严重短缺地区、地下水超采地区，设定了分区分类管控的具体要求。

（十）水价调节机制与水权制度

近年来，我国不断深化农业水价综合改革，完善城镇、工程供水价格形成机制，推进水权水市场改革。为进一步发挥水价“牛鼻子”作用，《条例》进一步健全了水价调节机制与水权制度，规定国家建立有利于促进节水的水价体系，完善城镇居民用水和具备条件的农村居民用水、非居民用水、农业以及再生水、海水淡化水水价形成机制，推动实施水权交易，培育和规范水权市场。

（十一）政策引导与市场化机制

长期以来，我国节约用水工作主要依靠政府推动，新发展阶段必须转变为政府引导、市场主体、全民参与的三轮驱动模式，形成全社会节水合力。对此，《条例》完善了促进节水的政策引导与市场化机制，规定国家完善鼓励和支持节水产业发展、科技创新的政策措施，加强节水科技创新能力建设和产业化应用，地方人民政府健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。

（十二）节水责任与考核机制

从管理职能上，节约用水涉及水利、发改、住建等多个部门；从责任主体上，节约用水涉及政府、市场和用水户等。针对节水管理权责不明的问题，《条例》建立了节水责任制度，明确了节水管理职责分工、政府部门及领导干部责任、行为主体责任等，并明确了违法行为的处罚措施及标准。

（作者系水利部水利水电规划设计总院副院长 李原园）